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精準扶貧政策執行偏差問題研究--以四川省X縣精準扶貧政策執行為例

來源: www.dcfrg.com.cn 作者:vicky 發布時間:2017-07-31 論文字數:33625字
論文編號: sb2017072610200916794 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是行政管理論文,筆者對當前在全國范圍內大力執行的精準扶貧政策所產生的偏差問題產生了濃厚的興趣。
第一章 基本概念的界定與理論解析

第一節 公共政策執行偏差的概念界定
雖然諸多學者對“公共政策執行偏差的表現形式上”有不同的描述,但在根本上都認為其是“公共政策執行結果偏離了政策的預期目標”。寧國良教授(2000)將“公共政策執行偏差看作是政策執行者在政策執行中”,“由于受到各方面因素的制約”,“其效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策失真現象”。王樂夫、蔡立輝(2008)將其稱之為“政策執行失控”,是指“公共政策執行效果可能與原先的政策預期產生不同程度的偏差”等。也即是說,公共政策執行時偏離軌道的一個極其重要表現形式就是,公共政策的目標發生了偏離。換言之,公共政策執行的相關主體在執行政策的過程中,受到多重因素的影響,極大地偏離了政策制定者的真實意圖,導致公共政策未能有效實現其預設的目標。
其次,公共政策在執行時出現的偏差也體現出政策執行內容的失真。這就意味著政策執行者在執行中消極對待了“政策制定者的真實意圖”,這也就導致了在執行公共政策時看起來“似像非像”,嚴重背離原定政策內容的真實性。
因此,基于本文所研究的精準扶貧政策在執行過程中所產生偏差問題的表現形式,筆者通過對國內學者關于公共政策執行偏差的研究進行綜合分析與探討,在本文,比較傾向于認同寧騷教授(2011)所提出的觀點,即:“公共政策執行偏差就是由于受到諸多主客觀條件的阻礙,導致政策執行主體在實際的政策執行后,執行效果偏離政策初衷的現象”。
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第二節 本文的理論分析工具
一、委托—代理理論
委托—代理本質上所表達的就是一種契約關系理論。在該契約關系中,“代理人”可以按照“委托人”所授予的權力,在一定范圍內以自己的名義來從事和處理與“委托人”利益有關的相關事務與活動。
委托—代理理論的建立是基于“非對稱信息博弈論”。其主要的任務就是研究和探討“如何在信息不對稱和委托人與代理人利益相互沖突的情況下,實現委托人和代理人雙贏結果的問題”。在我國,無論是中央還是地方政府在本質上都是代表著人民來行使公共權力的。換言之,全體人民是公共權力的初始“委托人”,“中央與地方政府是 ‘自上而下’的委托—代理關系,垂直的人事激勵及黨政領導的隱性預算干預權力,形成了以地方領導官僚為核心的委托--代理關系”。在政府進行行政管理活動的過程中,因存在著“信息不對稱和巨大的資源利益”等原因,使行政管理體系內的“代理人”在開展公共資源分配活動時,面臨著巨大的自律性挑戰。因此,試圖盡可能滿足自身利益最大化的“代理人”的種種尋租行為便顯露出來,形成危害“委托人”利益的所謂“委托代理問題”。作為實際存在著的一種契約關系,“委托代理問題”的存在前提主要有以下幾個方面的內容:
第一,“委托人”與“代理人”之間獲取的信息存在事實上的不對稱。由于各種原因委托人并不能準確了解代理人的知識、能力等信息,更無法對代理人的工作進行全面有效的監督,委托人僅根據可觀測到的變量來推斷代理人隱藏信息和行動。
第二,“委托人”與“代理人”之間存在不同的效用目標。事實上的管理者和委托人在假設上都屬于理性人,但是二者在管理活動中,承擔著不同的后果及責任。具體而言,二者在“代理成本的承擔和代理收益”的分配上存在差異,致使其效用目標存在著本質的沖突。
第三,“委托人”與“代理人”之間存在著迥異的目標函數。從本質上看,委托人把利潤最大化作為自身的最終目標,然而,代理人在追求自身高收益的同時,還力圖追求對自己有利的額外效益。
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第二章 四川省 X 縣精準扶貧政策執行現狀

第一節 新中國扶貧開發歷程簡述
貧困現象的存在嚴重影響著人類生存質量。新中國成立之初,就已完成土地改革,廣泛激發了貧苦群眾的脫貧積極性。長期以來,中央及各地方政府對消除貧困的工作努力從未停歇。尤其是改革開放以來,我國已制定了多個重要階段的扶貧開發方略,“反貧困工作取得了舉世公認的成就”,據資料顯示,我國農村絕對貧困者從 1978 年至 2006 年的 28 年間,下降了 2.3 億人。與此同時,貧困發生率也從 30.7%下降至 2.3%。
一、體制改革推動的緩解貧困階段(1978—1985)
1978 年,中國啟動了從“計劃經濟”向“市場經濟”轉變進程。逐步建立以市場化為取向的農產品“價格形成機制和流通機制”,極大地使廣受“束縛”的生產力獲得解放,也提升了農村土地產出率。在此時期,農業生產得到前所未有的巨大發展,特別是主要農產品年產量與人均保有量也得到空前大幅提升。農業總產值也由 1397 億增加到 3214 億,年均增長率升至 21.68%。農村生活水平和質量大幅度提高(圖 2)。

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第二節 精準扶貧政策執行的總體要求
目標是組織活動的靈魂。而公共政策的目標則“集中體現了社會成員的需要與利益追求”。同時,也體現了“政策發起者、制定者的政策意圖與初衷”,即政策制定者想要通過政策執行而達到的某種可預見的結果。精準扶貧政策的執行效果是否與預期相符,是“檢驗公其執行成敗的重要標準”,也是判斷精準扶貧政策執行是否存在偏差的重要參考。因此,就本文研究的主題而言,對精準扶貧政策的意圖與初衷的界定就顯得極其重要了。
精準扶貧作為當前中共領導人提出的重要的扶貧理念,經過一系列政策過程,成為新時期扶貧重要的指導思想,具有重大的指導意義。雖然,這一政策思想的提出僅僅數年時間,但廣大學者、政府官員、媒體等對該政策的解讀已是非常全面。與以往堅持的“粗放式扶貧”、“一刀切式扶貧”、“漫灌式扶貧”、“盲目扶貧”相比,精準扶貧進一步將扶貧目標細化“到戶到人”,也就是要通過針對性地扶持貧困群體,有效增強貧困群體獨立發展和“自我脫貧的能力”。整體來看,其主要內容也集中體現于三個方面:即“精準識別、精確幫扶和精確管理”。即要通過識別出具體的貧困戶和貧困家庭,摸清其致貧的具體原因,繼而在此基礎上采取針對性的幫扶措施,根據貧困人口脫貧的具體情況采取“能進能出”的動態化管理。能夠使各項扶貧資源切實有效地用到真正需要的地方上,并最終實現“真扶貧、扶真貧”的具體目標。
當前,國內對精準扶貧政策執行目標的研究主要集中在對習近平總書記所提出的“六個精準”上,即“扶持對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到戶要精準、 因村派人要精準、 脫貧成效要精準”。這六大要求將“精準扶貧”的政策理念推向了新的高度,拓展了扶貧開發的內涵,成為 2020 年之前全面建成小康社會目標的重要指引。
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第三章 四川省 X 縣精準扶貧政策執行偏差的原因探析.................... 39
第一節 精準扶貧政策執行“價值觀定位”偏差...........................39
一、精準扶貧政策執行的“官本位”理念...............................39
二、精準扶貧政策執行中的“家長制”現象...........................40
第四章 規避精準扶貧政策執行偏差的策略.........................47
第一節 完善駐村“第一書記”制度..............................47
第二節 加強地方新型智庫建設...............48

第四章 規避精準扶貧政策執行偏差的策略

第一節 完善駐村“第一書記”制度
“第一書記制度”源于基層農村治理中所產生的現實“困境”,向特定的貧困村選派駐村“第一書記”,是為農村提供發展的動力,變革“農村上層建筑的一種創新實驗方式”,對加強和改進基層黨組織建設和推動農村事業的穩步發展具有重要的意義。公共選擇理論認為,政府及官員在面臨公共選擇時,是“理性的經濟人”。駐村第一書記在項目選擇和資金投放上有著其自身的利益考量,有著其“自利性”的一面。這種“自利性”的存在將很大程度上阻礙精準扶貧政策的推進。
在 X 縣精準扶貧政策執行中,“第一書記”作為帶領貧困群眾脫貧攻堅,實現公共權力“委托人”利益的代表,雖然對促進貧困村發展具有指導作用,但是其長年在官僚組織系統工作,人情裙帶關系復雜,其潛意識中的“官本位”及“自利性”思想,官僚化作風積弊難以短時期內有效根除。此外,精準扶貧的復雜性與長期性,使得扶貧攻堅隊伍明顯呈現出“人手短缺”,利益缺失嚴重的窘境。如果考慮選派優秀的大學生村官去貧困村擔任第一書記,或許可以有效緩解此種尷尬的狀況。
“大學生村官是基層民主轉型、基層專業化執政的代名詞”。選聘優綜合素質相對優秀的大學畢業生到基層(農村)任職鍛煉,是優化目前農村基層干部隊伍結構,為國家儲備大量后備的建設人才的一項重要的戰略決策。其不僅為基層傳統的干部隊伍注入了活力,也在一定程度上推動了農村的建設和發展。然而,近年來,由于在政策激勵制度、角色定位制度、福利保障制度等方面的無力,未能有效保障大學生村官的利益,嚴重挫傷了廣大懷揣夢想的優秀大學生的積極性。應當看到的是,大學生村官擔任貧困村“第一書記”,有著其他群體所不能比的優勢。筆者在 X 縣的調研中得知,以往派駐到該縣的大學生村官雖然經驗缺乏,但他們工作踏實,吃苦耐勞,人情關系簡單,其服務農村的熱情卻是長年在官僚組織系統工作的工作人員所不能比的。筆者認為,在精準扶貧政策的執行中,中央及地方政府應加快完善各項激勵與保障等相關制度,充分發揮大學生村官服務農村、建設農村的工作熱情。
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結語
精準扶貧政策的良好執行,是從根本上維護及保障貧困群體利益的重要途徑。同時,也是實現貧困群體平等的發展權利必不可少的重要選擇。然而,精準扶貧政策在執行中的偏差,是實現以上目標的根本障礙,理應時刻引起我們的重視與思考。尤其是已在四川省的 X 縣出現如此巨大偏差的情況下,更值得我們警惕與反思。筆者相信,此類現象的存在是普遍的,其在引起偏差的原因上也有著很大的共性。
長期以來,國內外學者一直致力于對政策執行偏差問題的研究和探索。且視角也日漸豐富。這對筆者的研究提供了相當有益的參考和借鑒。筆者曾長期生活在農村,對農村形形色色的生活及以往扶貧政策執行偏差所導致的不良后果有著實實在在的體會。正因如此,筆者對當前在全國范圍內大力執行的精準扶貧政策所產生的偏差問題產生了濃厚的興趣。并嘗試再次深入農村,通過各種渠道和方式來獲取四川省 X 縣精準扶貧政策執行狀況的真實材料,展開對該問題的思索與探討。
但必須承認,筆者的知識儲備尚不豐厚,同時,由于距離較遠,調研時間有限,并不能有效對 X 縣的精準扶貧政策執行狀況進行動態跟蹤,研究成果也具有階段性,可能導致本文的研究深度在一定程度上存在不足。但雖然如此,筆者還是盡力將所獲取的研究材料進行了充分的整理、分析和論證,力求實現自己研究的基本目標。對于文中所存在的不足之處,筆者將不斷努力,爭取日后作進一步的補充和探討。
參考文獻(略)

原文地址:http://www.dcfrg.com.cn/xzgllw/16794.html,如有轉載請標明出處,謝謝。

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