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地方政府公共服務外包的問題及對策探析——以環衛服務外包為例

來源: www.dcfrg.com.cn 作者:vicky 發布時間:2017-06-13 論文字數:30266字
論文編號: sb2017060810161316598 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是行政管理論文,本文通過對政府環衛行業外包的研究闡述了外部進展現狀,同時研究了外包中存在的問題,分析了原因,對環衛行業市場化改革進行探索,最終有利推動政府環衛行業外包
第一章相關概念界定和理論基礎
 
第一節相關概念界定
-、公共服務
公共服務是指由政府提供的,面向全體公民的一系列服務的總稱。具體可以分為有形產品和無形產品兩大類,前者主要包括道路交通、機場碼頭等,后者主要包括衛生醫療,文化傳播、科學技術推廣應用等。公共服務產品覆蓋面廣,種類多樣,旨在滿足全體公民的共同需求。因此企業難以提供該產品,必須由具有強制性公共權力的部門或機構負責,在盡量降低成本的同時,獲得最大效益。同時,公共服務集中于公眾的生產和生存的基礎領域,因此公平性是其強制要求。
二、公共服務外包
政府公共服務化包又稱合同外包、簽約外包,是一種全新的公共服務提供形式。是指政府退出公共服務的生產環節,而是與具有資質的社會組織或企業簽訂合同,約定服務的數量和具體標準,由社會組織或企業負責公共服務的生產,經過第三方機構的評估達標后政府向其支付費用,并向公眾提供公共服務。與傳統政府直接生產提供不同,公共服務外包大幅降低了公共經費支出,精簡了操作流程,提高了職能效率,推動了行政改革進程。?
在公共服務的生產過程中,政府起協調作用,私營企業負責生產,政府向私營企業支付一定的生產費用。具體而言,政府的理想定位是;(1)公眾的公共服務需求統計和確認者;(2)公共服務的理性購買者;(3)公共物品和服務合格質量鑒定者;(4)公平合理的征稅者;(5)合理預算的執行者,在可承受范圍內支付承包商相關費用。?
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第二節相關理論闡述
一、新公共管理理論
?新公共管理?是一種全新概念的公共行管理模式,1980年以后流行于歐美等發達國家,目前已經發展為歐美推動行政改革的主導思想。該理論源于現代西方經濟學,強調公共部門引進私營企業的優秀管理方法,鼓勵競爭,變革目前的競爭機制,提高公共服務的數量和質量,看重公共部門工作人員的社會響應力和政治敏感性,并改革當前的管理機制,在人員招聘、福利待遇、工作內容和服務期限上加以改進,精簡流程,提高效率。
隨著新公共管理理論的逐漸推廣,行政改革也逐步推進,政府的公共管理和公共政策職能開始彼此獨立,政府與具有合法資質的企業或組織簽訂合同,由其負責管理社會事務,并提供公共服務,政府負責監管服務質量。政府的公共管理職能逐漸被弱化。因此有部分學者認為西方國家政府正在推動"非管理化"。需要指出的是,由于新公共管理理論從滿足公民需求出發,在盡量降低公共服務成本的同時保證了公共服務的高質量,結果與產出為導向,實行精細化成本控制,充分吸收和借鑒了現代企業管理理論,進一步推動行政改革,提島公共部門服務效率,同時大幅度降低了行政權干預和貪污腐敗的發生,得到公眾的一致認可。
公共選擇理論的一大進步之處就在于在政治學領域提出了理性經濟人假設,通過分析產生了新的結論。該理論髙度認可了市場制度的積極作用,要求打破行政壟斷,鼓勵企業、非營利組織和政府公共部門高效合作,共同完成公共產品的生產和分配。同時鼓勵全方位的良性競爭,發揮市場機制作用,為民眾提供更多選擇,滿足其"用腳投票"要求;打破政府的權利壟斷,下放部分權利,實現不同組織的擁有相同的職能和管理范圍",以極大的促進了公共服務外包的發展。
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第二章地方政府環衛服務外包案例分析
 
?第一節深圳環衛服務外包
北上廣深等一線城市最早進行了環境衛生服務外包試點工作,而深圳市的環衛外包發展最為完善,具有較高代表性。
一、實施環衛服務外包的背景
改革開放后,深圳經濟高速發展,由一個南海漁村逐漸成為國內重要的一些城市,而城市的發展和居民生活質量的提高不能離開環境衛生的改善。近年來,公共服務外包理論研究逐漸增多,各大城市紛紛開展外包工作,國內外的成功案例逐漸增加,可以學習和借鑒其先進經驗,在此基礎上,為了提升環衛服務質量,深圳市政府進行了環衛服務外包的試點推廣工作。
二、概況介紹
2003年,深圳正式推進環境衛生管理體制改革,確義了市場化專業化制度化的改革目標,并結含各地區發展現狀,于2004年底成功完成了環衛工作的統一管理,隨后又出臺一系列政策,推進環衛服務的市場化和產業化改革。到2012年,除部分老舊社區仍處于整改狀態外,已全面完成了環衛體制改革進程,全市的道路清掃、垃圾清運等服務全部外包,環境衛生也大為改善,改革進程初步成功。深圳市的環衛服務改革的主要內容有下幾點,道路清掃、垃圾清運全部外包,政府出資興建垃圾處理廠和焚燒廠,通過特性經營等方式,鼓勵私營企業參與垃圾處理和回收利用。
深圳市政府運用了公開招標的方式,評選工作由相關政府采購中心負貴,對最恰當的服務商進行選取,在確定之后,即可由街道辦進行相關外包合同的簽訂。就這一?工作而言,政府對競標企業的等級進行了設置,要達到乙級上。結合相應標準開展招標活動,有必要結合衛生級別對標準進行測算,隨后再結合面積來收費。政府往往會結合實力等綜合指標的評估,來評標相應的外包商。就當地而言,從事該活動的企業相對較多,共達三百多家,并且多以私人企業為主。因此,就深圳的環衛市場而言,不僅成熟度高,此外競爭也異常激烈。平均來看,在外包招標活動開展時,投標的企業多達七八家,選擇空間相對較大。雖然深圳市的環衛公司很多,但是公司多是以盈利為目的的,一旦中標在隨后的外包項目推進中多半是應付政府。同時環衛工人大多是下崗王人或者學歷不高者,現在有很多高科技的工具,環衛工人一時也難熟練掌握,導致服務質量不能得到很好的提升。
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第二節濟南環衛服務外包
一、實施環衛服務外包的背景
2003年,濟南市重新確定了環衛服務的發展目標,全面提升供給效率和供給水平為目標,推進公共服務市場化改革。以環衛行業公共服務外包為試點,減少政府財政支出,提高公共服務領域的整體供給效率。
?二、概況介紹
濟南市當前以生活廢棄物處理中心作為唯一的處置生活廢棄物的場所。1992年建設并投入運用,六年后對此進行改擴建,就當前來看,已逐漸飽和。在生活垃圾快速增加的同時,當地處理生活垃圾的能力存在顯著不足。如處理的方式及工藝均存在問題,亟待優化。在細致的探及論證,對國內外先進方式的充分借鑒,及對生活垃圾成分等進行全方位分析的基礎之上,最終確定以焚燒為主、填料為輔的原則,完成對當地第二生活垃圾綜合處理廣的構建。?
就項目來看,具體包括兩大塊,分別是垃圾衛生填埋場及垃圾焚燒發電廠、配套項目。在對焚燒發電廠的建設運營方面,主要由光大國際有限公司投資,并以BOT了方式為基礎來進行,經營期長達二十五年,而其他項目的建設,則主要由當地政府投資進行。項目投資超過十二化元,其中的九億元由光大國際有限公司投資,剩余投資則由市政府負責。項目占地五百九十多畝,其中一百二十畝為焚燒發電廠、約為六十畝為場外道路、衛生填埋場地共為四百一十五畝左右。項目建設完成之后,本市的垃圾處理將體現出如下格局,即焚燒為主、衛生填埋為輔,由此可實現生活垃圾處理的資源化、減量他目標,最終實現城鄉環境的有效改善,及承載能力的提升。?
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第三章地方政府環衛服務外包的現狀分析.............22
第一節地方政府環衛服務外包的現狀.............22
一、地方政府環衛服務外包的概況...........22
第四章國外政府環衛服務外包的經驗借鑒............32
第一節國外政府環衛服務外包的實踐經驗................32
一、新加坡環衛服務外包的實踐...............32
第五章完善地方政府環衛服務外包的建議.............37
第一節明確政府在環衛服務外包中的定位..................37
一、明確政府職責的定位..............37
 
?第五章完善地方政府環衛服務外包的建議
 
?第一節明確政府在環衛服務外包中的定位
?新公共管理理論指出在進行公共服務時需要保證管理職能和政策職能的相互獨立,從而使得安排公共服務的主體和提供公共服務的主體分離。在此之前政府是提供和安排公共服務的主體,隨著經濟體制的發展,我國逐漸將公共服務推向市場化,從而使市場承擔公共服務"提供者"的角色。通過將公共服務推向市場化,可引入大量的民營資本,從而促進環衛行業市場的發展,實現政府職能的轉型,公共服務也可以形成多元化的供給。?
地方政府公共服務外包并不意味著地方政府可以對公共服務的實施撒手不管,政府作為公共服務的直接責任人,必須耍在公共服務外包過程中明確的認識到從提供到管理職能的轉變,這也是影響公共服務外包成效的重要因素。新公共管理理論要求政府和市場在進行決策、監督和評價時進行角色的轉型。
環衛服務外包要求政府和事業單位、政府和企業、管理層和操作層的相互分離。在地方政府環衛服務外包過程中,政府職能從"提供者"向"安排者"進行轉變,由市場負責環衛服務工作的落實,從而充分發揮市場機制的積極作用。在環衛服務外包時,影響其成效的關鍵因素有市場體系的培育、制度的建設、監督的成效。政府的職能逐漸轉變為決策的制定者,環衛服務質量的監督者及環衛服務的購買者,通過加強對市場機制的完善、相關制度的落實及嚴格的監督對環衛服務進行監管規劃,從而保障環衛市場的穩定有序運行,也保證環衛服務質量的提升,在保證環衛市場公平公正的原則下引入更多的民營資本參與到公共服務中來。?
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結論
?本文是將理論和實踐有機的結合起來進行研究的,所采用的基本理論是西方發達國家中的公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論及公私合作理論胃,即使這些理論在很多地方都適用,但是由于中國的社會、歷史和文化背景等原因,需要將其進行融合和改進。
?本文圍繞地方政府環衛服務外包工作中存在的政府觀念、政府擔任的角色、政府職能轉變不到位,外包程序混亂,沒有健全的監督管理體系,企業素質較低等情況展開研究,明確提出政府的定位、制定完善的服務外包程序規范及監督題評價體系、進一步推動環衛市場的發展、為其營造出良好的社會環境等建議。
最后,本文的研究由于個人能力有限和資源等方面的限制,遠遠沒有將地方政府環衛服務外包的內容涵蓋完全,并且本文的研究還存在很多的缺點和不足,需要再進行進一步的深入的研究。
參考文獻(略)

原文地址:http://www.dcfrg.com.cn/xzgllw/16598.html,如有轉載請標明出處,謝謝。

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